“从今年1月份包括北京在内，中国130万平方公里的国土遭遇严重雾霾天气，很多城市的PM2.5监测，出现了爆表。媒体、公众、专家和一些政府官员都在讨论怎么能够减少雾霾，让老百姓有正常呼吸的环境。我们认为其实最重要的应该还是立法，通过法律的制订，能够有效地从根本上来解决我们的大气污染的问题。”4月19日，在由21世纪经济报道《低碳周刊》举办的“群霾群力，远离PM2.5威胁立法论”研讨会上，主持人、《低碳周刊》负责人晨星表示。

　　随着去年年底“雾锁中国”势态不断加剧，民间呼吁应制订中国的《空气清洁法案》，通过立法改善空气质量。

　　为此，《21世纪经济报道》策划并主办本次研讨会，邀请了来自中国、英国和美国的政府、研究机构、环保NGO和企业界的多位有识之士， 专题研讨中国版的空气清洁法案，即《大气污染防治法》的修改以及如何借鉴国际先进的立法经验，希望有助于提高《大气污染防治法》第三次修法的水平，为建立一套能够彻底改善中国空气质量现状的法律治理模式出谋划策，以更好地回应公众对大气质量的迫切关切。

　　出席此次研讨会的嘉宾，包括全国人大环资委法案室副巡视员王凤春、环保部一位专家、中国环科院副院长柴发合、中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴、伦敦前市场经济和商务政策顾问JohnRoss 、英国驻华使馆华东区能源及气侯变化处副处长葛垚、美国自然资源委员会中国气侯与能源政策主任林明彻、赛默飞世尔科技（中国）有限公司环境仪器事业部空气质量仪器市场发展经理闫萌。

　　现行的中国版“空气清洁法”即《大气污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做过两次修改，目前正在进行第三次修改。

　　前述来自政府、学界、NGO和企业界的人士，就《大气污染防治法》的修改重点和国际经验借鉴献言献策，就政府责任、按日计罚、排放许可证、环境公益诉讼、立法借鉴哪国经验等立法焦点问题展开了热烈讨论。

　　尽管在立法诸多细节层面存在讨论，但参与者们达成共识：在经历年初的重大雾霾事件之后，《大气污染防治法》的修法进程会加快，有望列入国务院法制办的一类立法计划。

　　强化政府环境管理责任

　　“前两次《大气污染防治法》的修改主要解决的是浓度达标和污染物总量控制的问题，目前正在启动的修改已经发展到第三阶段了。”研讨会上王凤春介绍当下修法的核心目标，“我认为，第三次修法成功与否，在于它能否通过各种制度的修改和创设，保证下个阶段的大气环境质量达标。”

　　研讨会上，一位环保部专家进一步介绍，《大气污染防治法》修改的首个重点是强化政府的环境质量责任。“现在GDP与政绩挂钩，政府很喜欢去做一些显性的政绩。但是像污水处理和垃圾处理这些表面看不到的事情，它不愿意去做。由此我们可以看出，政府在环境质量方面，没有负起应付的责任。”

　　“现在包括血铅在内的很多环境问题，最后的责任都是政府，它没有履行监管责任，反而保护涉污企业。”该环保部专家分析，此次修法应对此予以充分的制度设计，比如环境质量评价指标体系、环保目标责任制和考核评价、环境质量限期达标等。

　　对此，解洪兴分析，在环境质量评价指标体系上，应规定标准更新的问题。“在美国空气质量标准是每5年要更新一次，至少要重新评估修订一次。我们中国空气质量标准是2012年最新刚刚发布的，与世界卫生组织所推荐空气质量标准还有很大界限，存在一个过渡期，过渡期分三个阶段，我们属于过渡期第一阶段，后面还有很长修订的空间。因此，应建立标准评估更新机制。

　　“对环境质量限期达标制度，现行《大气污染防治法》已经有规定，即未达到大气质量标准的大气污染重点防治的城市，应按国务院和国务院环境主管部门标准，达到环境标准，制订达标规划。”解洪兴分析，但目前没有任何一个城市做过这样的规划，原因就在于该条款没有进一步细化。

　　解洪兴建议， 应当规定该限期达标规划是什么样子，究竟由谁可以来编制这样的规划，编制完规划后由谁审批，审批之后需要经过怎样的整改，如果定了这样的规划最后没有实现，这个地方政府是否要受到相应的惩罚等。

　　“很多人建议增设的区域污染联防联控制度也与政府责任有关，区域污染联防联控绝对不是说弱化地方责任，而是要在强化地方责任基础上，再来做联防联控。”柴发合分析，如当地政府不重视，或者它的责任不明确，他们就没有足够的动力把大气污染防治这项工作持续做下去。

　　“按日计罚”有望入法

　　“此次修法的另一个重点是加大处罚力度。”前述环保部专家介绍，“如按照现行法来看，处罚条款在一部单行法里面有好几十条，与其他领域的法律相比，这说明我们的手段是很多的，问题在于目前执法不到位。”

　　该环保部专家进一步指出，我们也需要创设一个新的制度——按日计罚。实际上，在去年的《环保法》修正案草案稿里曾设有专门条款，但后来被删除，该条款具体为：对违反有关法律规定排污，受到环保主管部门处罚，并被责令改正或者限制改正，逾期不履行行政处罚决定，经警告仍不改正的，做出处罚决定的环保主管部门，在依法采取行政强制措施的同时，可以自责令改正或者限期治理之日起，至改正之日止，根据污染物排放总量和污染损害程度，每日处一万元以上十万元以下的罚款。

　　“美国也有按日计罚款这个制度。”前述环保部专家介绍，如果你不按日计罚，企业不怕环保主管部门，“但是实施按日计罚款之后，就不大一样。不上环保措施，就按天罚款，企业算成本，最后肯定要上。因此这是非常有效的制度。”

　　“从社会各方面反映，按日计罚逐步被接受，我觉得这次修改大气法会写进去。” 王凤春介绍。

　　建议增设“环境行政公益诉讼”

　　同时，前述环保部专家介绍，此次修法应强化通过法律解决大气污染的手段。“我们很多环境问题的解决，都是依靠信访和上访之类的非正常的途径，这肯定不应该是法治国家追求的。我们认为，环境公益诉讼应该说是比较好的法律手段。”

　　该专家进一步指出，环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。“在立法部门和环保部门的联合推动下，环境民事公益诉讼，已写入民诉法，这是一个很大的历史进步。我们现在希望推动环境行政公益诉讼写入新版的《大气污染防治法》。”

　　该专家进一步解释，因为现在诉讼成本很高，提起环境民事公益诉讼，需要去取证、检测等一系列的过程。如果任何人对任何环境违法行为都去提起民事诉讼，就会造成司法资源的很大浪费。

　　而更有效的是环境行政公益诉讼。严格来说，学界比较认可的定义为，环境行政公益诉讼是指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度

　　“无论是民间组织，还是公民，只要发现某个地方企业违法了，首先是向环保部门举报，告诉环保部门赶紧去查。如果环保部门逾期不查处，人们才去提起环境行政公益诉讼，要求法院判令环保部门起到他的监管职责。”前述环保部专家解释。

　　许可证制度可否借鉴美国？

　　除了上述建言，一些制度性设计细节也引起了与会者的热烈讨论，比如排放许可证制度。

　　“为什么我们环境保护的基础比较差，我认为就是许可证制度没有做好，如果我们许可证制度做好，污染底数就应该很清楚。”研讨会上，柴发合表示，没有一项制度能顶得过许可证制度，但目前中国实施的许可证制度并不完善。

　　柴发合进一步解释，中国的排放许可证制度于1996年试点，“当时我也是做技术支撑，负责做技术设计。中国的许可证制度是发一个小本，里面有排放浓度、年度排放总量，日排放量限制。也就是说，只包含一个标准，一个总量，一个排放强度，简简单单这么几个字。”

　　柴发合表示，实际上这是把排污许可证制度表面化或者简单化，“许可证最主要法律定位，企业拿证来排污，应该不受惩罚。而对于执法者来说，如果超标排放，执法时就有了法律依据。现在我们企业和政府有什么环境方面的法律文书？没有。我们喜欢搞责任制，责任状真正从法律意义上来讲有什么作用？”

　　实际上，许可证制度在美国已成为一项比较完备有效的环保政策。

　　美国在1990年建立了联邦运行许可证制度，以解决自1970年通过《清洁大气法》以来在大气污染控制执法中存在的许多问题。运行许可证在一个文件中综合了适用于特定排污单位的所有要求，使企业、政府和公众更容易理解适用于该排污单位的要求。

　　“运行许可证有助于判断守法情况，有助于针对违反排污限制和其他要求的违法情形提起执法诉讼。”2008年由美国自然资源保护委员会所做的《中国大气污染防治法修改：基于国际经验的建议》中表示。

　　该报告于当年提交给中国环保与立法部门，其中对许可证制度作为单独一章介绍并给出了相关建议：“中国现在实行的大气污染排放许可证制度还没有包括一些有助于守法和执法的要求。美国的大气污染许可证制度包含一些中国可资借鉴以提高许可证制度的有效性的因素，比如关于运营、监测、报告和记录的要求。”

　　 但一项在美国政策法规环境下有效的制度，是否能够直接借鉴到中国？研讨会上，有关专家给出相关见解。

　　“如果借鉴和实行美国的排放许可证制度，需要和中国现有环境制度结合起来，不能仅成为一项新的许可。”研讨会上前述环保专家分析，在中国一个企业要新建项目需经过一系列环保监管，如环境影响评价、“三同时”（“建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。）、竣工验收、企业自行监测、排污申报、未达标限期治理、处罚等。这些链条中实质上已经包含了许可证制度的内涵，也就是说，现行中国很多制度已和排污许可制度的内容有重复和交叉。

　　“发一个排污许可证，可能只是增加许可和增加成本，但没有起到监管作用。”上述环保专家表示，目前中国现状是重审批轻监管，与其重新设置排污许可证，不如把现行制度落实到位。

　　“我们通过许可证的方式把相关制度和政策整合起来，这是需要环保部门下一步思考的问题。”王凤春建议。

　　国际经验德日更佳？

　　为了确保此次修法的科学有效，借鉴国际经验显然也是非常必要的。

　　“中国需要考虑中国与美国、英国处在不同发展阶段，这样才会有非常好的解决方法。重要知道立法本身是什么，背景是什么，到底需要什么样的监管，这是重要的问题，不能简单照搬国外经验。”John Ross分析，比如美国的法律体系非常好，但这是基于他们特殊的工业特质，它们很多环境问题解决靠的是去工业化，制造业只占美国的25%，这对中国来讲是不可能实现的。

　　对此，王凤春表示赞同，与美国恰恰相反，我们还处于工业化的中后期阶段，这也是我们前两次修法很难真正学习美国经验的原因。

　　闫萌补充分析，中国与美国的地理环境也很不一样，美国西面是温暖的太平洋，东面是寒冷的大西洋，它的扩散条件非常好。而中国的东面是渤海、黄河、东海、南海，西面是干燥的阿富汗，因此我们扩散条件和美国扩散条件是完全不一样的。同时，美国只有3亿人口，中国有14亿人口。

　　尽管中美之间存在如此差异，中国还是可以向美国学习一些大气治理的法律经验。“美国《清洁空气法案》核心出发点就是保护人体健康，从空气质量管理出发。我们此次修法也应该把这个原则写到立法目标。”王凤春解释。

　　John Ross建议，中国可以多向英美之外的其他国家学习，“比如日本，因为我们知道日本平均寿命是非常长的，他们是工业化程度很高的国家。德国也是高度工业化的国家，但他们也有严格的环境保护的法律。在日本、德国之外，中国比韩国落后15年。这些国家与中国更有相似性，应综合起来比较，借鉴他们的管理经验。”

　　同时，王凤春强调，对解决雾霾问题来说，不能对《大气污染防治法》寄望太高。法律本身只是解决当前中国大气污染的一个环节，实际上中国大气污染很大程度是发展方式、产业结构、能源结构和区域布局等综合问题，《大气污染防治法》法律目前定位只是末端控制，所以它在现有法律框架下，解决大气污染问题还比较有限。