中国实施结构性减税已有多年，2013年还将继续减税。2012年12月15~16日召开的中央经济工作会议提出，2013年要结合税制改革完善结构性减税政策。之后的全国财政工作会议和全国税务工作会议上也都强调了减税仍是2013年的重头戏。

　　在近年财政收入大幅增收及当前宏观经济回升乏力的背景下，减税似乎是众望所归。但是，结构性减税该怎么减？能不能“全面减税”？地方政府财政收入不足是否可以自主发债？带着这些问题，《第一财经日报》记者专访了财政部财科所副所长白景明。

　　“全面减税”不现实

　　第一财日报：2012年会不会出现较大幅度的财政超收？

　　白景明：完成财政收入任务是没问题，但是具体数额难判断。2012年我判断是完成预算指标差不多，但超收不会有多少。目前来看，2012年1月到11月还没有完成预算指标，前11个月才到108903亿元，2012年财政收入预算的是11万亿。

　　这种状况和往年不一样，2011年到11月份的时候，收入已经完成了预算指标，现在收入形势不是很乐观，别看11月份的数字好，那是和2011年同期相比，2011年11月经济下滑严重，财政收入绝对额比较低。

　　我们还要看到，2012年11月的财政收入增幅比前十个月的平均数还要低。所以从目前的财政收入增幅来看，不能说明我们回到收入高增长时期。

　　日报：2012年以来财政收入增幅较往年缩小，减税的影响大吗？哪些税种收入减少明显？

　　白景明：目前来看，我们的财政面临比较强劲的收支压力，未来一段时间也是这样。现在到了阶段性收入增长力下滑，这和减税也有一定关系。结构性减税步子迈得比较宽。但具体数目还没有总结出来。

　　日报：我们说了这么多年的结构性减税，现在也有观点认为不该再说结构性减税，而是应该全面减税。

　　白景明：现在来看，结构性减税就是结合税制改革，税制改革会导致一些减税，比如增值税改革、个人所得税的改革，都会带来减税。但全面减税，调整所有税制全部都减税，这在任何国家都不会有这种情况，没有可行性。

　　日报：如果全面减税，会有什么样的后果？

　　白景明：可想而知，我们如果过度减税，支出怎么办。收入是支出的基础，现在国家要保民生、保结构调整，财政支出的压力很大。而且，财政支出在保障民生方面有两种，一种是再分配，比如低保，另一种是为群众创造良好的发展条件，比如2012年财政性教育经费达到GDP的4%的目标，这是对人力资本质量的改善，还有水利建设、交通建设，这些都是对民生起保障作用的。

　　同时，支出也有再分配作用，同样对社会经济发展也有促进作用，公共服务对经济也有支撑作用。

　　我们要考虑到这个因素，并不是全面减税就是好事，大幅减税后，社会保障、教育、环保、医疗卫生的钱从哪里来，需要考虑这些因素。

　　分税制未导致地方财力不足

　　日报：从2012年的财政收入情况来看，非税收入远比税收收入的增长快，这种趋势是否会在2013年继续延续？

　　白景明：2012年非税收入的增长率看起来比较高，但这是不稳定的，有些非税收入是一次性的，比如资源有偿使用的费用是一次性收的。而且，现在政策已经在逐步调整，前几天又取消了30项行政事业性收费，2012年就已经分批取消了上百项收费。所以非税收入不会构成财政收入的主体，也不会增长得很快。

　　日报：目前来看，由于减税等原因，税收收入增幅较小的情况下，地方上在非税收入项目上挖掘的动力比较足。

　　白景明：地方财政收入的主体还是税收，非税收入的比重并不能太高，这也不是长期稳定的收入来源。

　　日报：有学者担心地方政府在增加财政收入的驱动下，会大量挖掘非税收入项目，尤其是罚没收入部分，您是否也有此担心？

　　白景明：我认为这种担心可以理解的，但现行制度已经锁定了地方政府不可能靠罚款过日子，这是由制度规定的，不会让乱罚款的现象大面积发生。这在制度上有约束。

　　日报：地方上凸显财政不足的状况和目前运行的分税制有关么？

　　白景明：分税制现在来看运行是良好的，充分发挥了保障地方财政收入增长的作用，而不是约束作用。我们可以看到，实行分税制以后，营业税等地方税种收入增长很快，甚至高过增值税收入增长率，更不用说契税等小税种。

　　所以我觉得不能说地方财力不足是分税制导致的。

　　日报：分税制的争议一直比较大，也有学者和地方官员认为，中央拿走了大头，地方政府的权利和责任不对等，财权太小了。

　　白景明：这个观点不太合适。从数据来看，地方拿到的更多。2011年，财政收入中地方得到的比中央多，地方超过了50%，中央约占49%.每年都在这个比例上下，中央没有占太多。

　　我国实行分税制体制的时候有一个目标，中央收入占全部财政收入的60%，实行分税制以后没有一年实现过，刚实行分税制的时候，最高的一年曾达到57%，之后比例就逐步降下来了。中央占比在50%~55%之间徘徊，一般是52%、53%.所以从数据来看，说中央拿了大头，这种说法并不成立。

　　而从支出来看，地方占大头。中央收入有2/3是转移支付下去，这也是有数据的。每年中央给地方好几万亿的转移支付加上税收返还，按2012年的预算，两笔支出一共达到4万多亿。

　　地方自主发债不符合制度设计

　　日报：那为什么地方依旧感到财力不足？

　　白景明：财政不足怎么理解？有两种理解。一种是满足不了履行基本事权的支出；第二种，是支出需求无法满足，这个就比较大，比如地方政府要上很多项目，没钱。

　　我认为，现在国内在前一个标准上，保障地方基本公共服务供给方面的财力是达到的，我们一直在推进财力与事权相匹配。这几年中央的转移支付力度很大，这部分转移支付弥补了地方收支缺口，在中西部省份这点表现得尤为突出。

　　地方在城市建设方面的财政不足，这种不足是永恒的，在世界各国都存在。地方的出发点当然也是对的，为了更好的发展，让公共环境、投资环境更好，保障居民公共服务水平再提高。

　　日报：如何让地方能有财力去追求更高水平的城市建设？

　　白景明：这是地方的财政瓶颈，需要在以后的发展中逐步解决，关键是要保障正常的经济增长，没有增长就没有税源，这是核心问题。

　　日报：有观点认为，应该让地方自主发债，您觉得这样做可行吗？

　　白景明：目前地方债发行的管理体系是合理的，中央集中管理，确定规模。我也听说过这样的意见，但我认为现行的集中管理发债方式是合理的，这和整体制度特征是吻合的。

　　日报：怎样理解这种吻合？

　　白景明：比如说，整个金融管理是集中管理。如果只有地方债是地方自己发，和整个的金融管理体制就是矛盾的，无法运转。

　　日报：有哪些冲突？

　　白景明：如果地方自主发债，债率确定谁来批？金融管理体制是相对集中的，企业债的发行由发改委批，发行股票也是一种直接融资，由证监会批。如果地方债由地方发行，规模不管，那和股票的关系如何处理。这些都是现实的问题。